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朱玲:当代以工代赈与就业促进

2021-11-23

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朱  玲 

(中国社会科学院澳门葡京注册、葡京娱乐所研究员、中国社会科学院大学特聘教授) 

 

  中华人民共和国成立以来,包括以工代赈在内的救灾防灾理论和实践传统不但得以继承,而且还随着社会经济和科学技术的进步而不断发展。特别是在改革开放时期,救灾防灾与消除贫穷和生态保护等可持续发展目标联系在一起。以工代赈不再仅仅用于救灾防灾,而是作为延伸到扶贫领域的重要政策工具,强化了其中包含的社会共济功能。对这一转变及其社会经济影响的理论研究,亦取得国内外公认的学术成果。

 

  (一)计划经济体制下的以工代赈理念与实践

 

  上世纪五十年代至七十年代,以工代赈依然是常用的救灾救济手段。但从政府表述的救灾方针来看,居于首位的政策措施是“生产自救”。1950-1953年间,第一和第二次全国民政工作会议反复阐明:“救灾工作必须贯彻生产自救,节约渡荒,群众互助,以工代赈,并辅以政府必要救济的方针”。周恩来总理在1963年9月的中央工作会议上再次强调:“救灾的方针,第一是生产自救,第二是集体的力量,第三是国家支援。这样三结合,才可以渡过灾荒。”

  至于以工代赈,自1953年全国民政会议之后即从救灾方针的表述中移出。该会议认为,此后国家在经济建设中将不断兴修各种工程,必然优先吸收灾民参加。无需特别强调,这些工程建设就可以起到以工代赈的作用。现有的史料表明,生产自救与以工代赈的相通之处,是为受灾劳动者创造就业和收入;明显的区别则是以工代赈立足于公共工程建设,而生产自救更多地发生在直接生产领域。

  在诸多救灾政策工具中,中央政府之所以把生产自救置于首位,首先是因为这条措施来自中国共产党领导根据地农民救灾的经验。它的实施方式与民国时期华洋义赈会组织的“农赈”相似,差异在于生产自救包含着政府的全程扶助。具体说来,政府从信贷、购销和物资调配等多个环节,支持以互助合作形式组织起来的灾民恢复生产、重建家园。以下案例可对此加以说明:

  1949-1950年间,各地旱、冻、虫、风、雹、水、疫等灾害相继发生或多灾并发,中央政府在筹集和拨付灾民救济粮和水利工赈粮的同时,要求灾区政府因地制宜,组织灾民从事纺织、草编、熬硝、打油、漏粉和运输等副业及手工业生产,并指示供销社帮助灾民解决产品销路。为此,还拨付灾区用于发放贷款的农贷粮、用于收购灾民纺织品的土布粮,以及支付灾民运输劳务的运价粮,等等。1953-1955年间,人民银行根据政务院指示,在积极支持灾区农民开展信用合作的同时,紧随救灾和重建的资金需求,发放防汛、排涝、口粮、种子、农具、耕畜、副业和水利等项目贷款。

  其次,农业集体化和人民公社政社合一组织的建立,既方便政府行政系统深入基层迅速稳定灾区社会,也利于灾民通过参与有组织的生产活动逐步实现灾后重建。例如,1966年邢台地震紧急救灾阶段(救人)刚一结束,政府一方面从轻灾区抽调干部健全重灾区基层组织;另一方面,从非灾区派遣农机技术员到灾区修理大型农机具和排灌设备,派遣兽医救治受伤牲畜。同时,支持生产队根据社员年龄、性别和体能调配人力资源,搭建房屋、整修农田和水利设施,恢复农业生产并最终实现灾年粮食丰收。

  计划经济体制的确立,不但强化了政府组织灾民生产自救的能力,而且也赋予以工代赈等其他救济救灾措施鲜明的时代特征。其一,政府具备了前所未有的资源调度权力,大中型基础设施项目按中央集权计划程序投资建设,与灾情发生时间脱离了直接联系。例如,以根治黄河、海河、淮河为目标的水利工程项目,建设工期并不局限于灾荒年份,因而为灾区和非灾区的“民工”(农村劳动力)提供了较长时段和较高频率的做工机会。

  其二,政府通过人民公社管理系统配置人力资源,“征调”能力空前强大。参加交通水利等基础设施建设的民工组织程度,超越以往任何历史时期。“文革”期间(1966-1976年),各公社派往建设工地的民工多为青壮劳力,按班排连营系列实行军事化组织,一般承担土石方作业。由于生产大队本就设置民兵连,民工对此等组织方式也并不陌生。

  其三,在以小型水利工程建设为内容的以工代赈项目中,工资以生产队为单位实行内部重新分配,实质上是作为直接救济款发放。例如,1966年,内蒙古民政厅在以工代赈款项分配细则中规定:凡有劳动能力又有困难的人,参加小型水利工程的劳动或者其他集体劳动,除照常记工参加生产队分配外,还按所做劳动工分给予救济。其发放标准,是使劳动者本人能够维持稍高于无劳动能力者的生活水平。有劳动能力但尚可自力更生的人,从事农田水利基本建设及其他活动,只记工分并参加生产队分配但不予救济。可见,这种规则一方面使生产队分担工程建设的部分人工费用;另一方面,授权生产队“平调”本队投劳者的工资,其结果必然削弱对“自力更生”劳动者的激励。

  其四,参加大中型基础设施建设的民工均可获得工资,但工资水平过低。1969-1970年间,笔者由生产队派遣参加西韩铁路(西安-韩城)建设,本公社的民工队伍专事碎石备料劳作。每人每工日可得1.5斤(750克)粮食、0.5元现金,生产队不予记工(在工地投入的劳动不参加生产队收入分配)。那时候,农家规模一般超过五口。单个民工在极其节约地消费后尚可留存些许工钱,可是并不足以养活家人。况且,当时若无粮票也难以买到粮食。工程项目中的普工工资设定显然未考虑民工家庭的生存,又或许是假定民工的家人可以从生产队获得食物。

  笔者所在的生产队位于陕西渭北高原尧山阴面的干旱地带。该队在1969-1970年间的收入分配中,每个工日(10个工分)仅值0.29元,每个劳力只分得夏粮35公斤之多,故而生产队社员参加铁路建设的机会成本并不高。事实上,计划经济体制下农村普遍存在着饥饿和贫穷。无论哪个地区的农村劳动力,在参加国家大中型工程建设期间,不但可使本人获得一定程度的食物保障,而且还因外出务工就食为家人节省一份口粮,同时也会挣取少许非农现金收入。这一切,无疑可暂缓工程参加者全家的饥饿和贫穷。鉴于此,这类基础设施建设吸纳的民工无论是否灾民,工程的实施都有以工代赈之效。

 

  (二)以工代赈在改革开放中的减贫济困效用

 

  以工代赈的思想和实践历经两千多年的丰富和拓展,顺理成章地延续到改革开放年代。以工代赈政策的决策者、组织实施者、工程建设者和理论研究者不但传承了历史经验的精华,而且分别在各自的活动领域取得了出色的创新成果,从而为全球减贫事业做出了具有中国特色的贡献。

  上世纪八十年代以来实施的以工代赈项目,仍然包含救灾减灾的政策设计,但它更多地是作为一种扶贫措施,既为贫困地区创造经济增长条件,又致力改善贫困人口生活,以缓解和消除绝对贫穷为目标。这一政策转变的前奏是1978年关于真理标准的大讨论,它带来了中国共产党及全社会的思想解放和实事求是作风的回归。这不仅引致史无前例的改革开放,而且也促成决策层对贫穷根源的再认识和对减贫方案的新设计。

  依照马克思主义经典作家的预见,贫穷必将随着私有制的消灭而消除,然而问题并非如此简单。上世纪五十年代的中国土地改革、农业集体化和城市社会主义改造消灭了私有制,从而也消除了财产所有权分配悬殊引起的阶级贫困。但集权计划经济体制导致整个经济缺乏激励和效率,加之国家对农业的强制性积累和对人口自由迁移的禁令,致使相当规模的农民及其家庭陷入长期贫穷,且又把冻馁之虞集中在乡村。在乡村地区,不仅有人多地少条件下的大量隐蔽性失业者,还有众多因生态环境恶劣、社会发育不足、基础设施和公共服务薄弱、人力资本水平低下造成的区域性贫困人口,也有与社会保障措施欠缺相联系的脆弱群体。由此可见,单凭财产分配制度的改变不足以消除贫穷。出自不同根源的贫穷,需要不同的政策工具予以解除;多种因素导致的贫穷,需要采用综合性的政策组合来应对。

  这也就不难理解,改革开放何以使中国消除了饥饿和现行标准下的绝对贫穷(2010年不变价格下人均可支配收入2300元/日):第一,农民渐次赢得曾丧失于计划经济体制的经济自由,及时抓住社会经济转型和工业化城市化的机遇创业就业,凭借自己的努力大幅度地减少了饥饿和贫穷。第二,国家高层决策群体回应公众诉求,引领人民转向市场经济,实现了长时段的高速经济增长;第三,政府不断强化基础设施和人力资本投资,并将社会保障制度推广到全国城乡;第四,全社会动员,针对受限于不利区位和能力薄弱而未能充分利用经济增长机遇的群体,持续采取综合扶贫措施,以保障全体人民分享经济增长的好处。

  改革开放中出台的以工代赈政策,目的正在于强化贫困地区基础设施和公共服务,并为贫困劳动者创造就业和收入。1985-1997年,中央政府下拨价值298亿元的粮食、食油、棉花、布匹和中低档工业品,用于贫困地区的道路和饮水设施建设、中低产田改造、河道疏浚、贫困户房屋和卫厕修建等项目。贫困地区的农户通过参与项目,获得作为劳动报酬的实物或工业券。这笔投资之所以采用实物形式,一是在计划经济向市场经济转型初期,它们属于库存积压物品;二是这些物品恰可满足贫困人口的温饱需求。

  对于西部地区而言,此番投资不啻为改善当地基础设施状况投入了强有力的启动因素。以公路建设为例,自1950-1984年间,贵州省公路建设投资总和约2亿元。仅1985-1987年,以工代赈修路的各种资金总和就达2.4亿元。上世纪90年代末,中国进一步从计划经济向市场经济转型,政府无需继续调拨处理积压的库存工业品。与此同时,贫困人口的食品保障目标业已实现,政府投向以工代赈项目的资源因而也改用资金形式。

  随着国家经济实力日趋强盛,以工代赈项目的投资总额逐渐增大。2002-2010年间,592个国家重点贫困县每年获得的以工代赈资金共计40亿元左右。“十三五”期间(2016-2020年),中央和地方政府总共投入以工代赈资金335亿元(平均每年67亿元),用于农村中小型基础设施、小流域治理、林田草场建设等项目共计2.5万个(表1)。“十四五”期间(2021-2025年),政府还将继续投资以工代赈项目,聚焦于巩固脱贫成果并与乡村振兴战略相衔接。

  无论是投资规模还是工程等级,以工代赈项目的设计和实施都以量力而行、先易后难、循序渐进为原则。仍以公路建设为例,1990年修筑的县乡公路多为四级路(中国等级公路标准中最低的一级),路面皆为土石铺设。进入21世纪以来,这些道路不但加宽加固路面覆盖沥青,而且向村道、省道和国道伸展,进而连通高速公路和高铁交通网。这无疑同时提高以工代赈和国家西部大开发项目的投资效率,且进一步疏通贫困地区与外界之间的人流、物流和信息流。

  正因为如此,以工代赈政策把救济、增长和发展有机地联系在一起。贫困劳动者通过参加以工代赈工程建设获得短期就业和收入,这还只是第一轮减贫效应,随之而来的间接收益还可持续多轮。例如,上世纪九十年代初,贫困地区的贫困户从以工代赈项目中得到的工资收入,最多形成农户当年可支配收入的1/6。又例如,1985-1987年间,贵州偏僻山区建成公路2150公里,公路沿线很快出现新建小企业1331个,新增非农就业岗位13万之多,正可谓由短期就业的创造而引致长期就业的增加。

  自上世纪末东南沿海一带工业化城市化提速,发达地区产生的劳动力需求愈益增大。欠发达地区的青壮劳动者随之借助交通信息网的延伸和劳动力市场的形成,从本地就业转向跨城乡跨地区就业。哪里有工作、哪里能获得较高的收入,他(她)们就去往哪里。可以说,贫困农村的劳动力以远距离流动的方式,融入了整个国家的工业化城市化进程。几乎与此同时,国家扶贫政策的瞄准对象从贫困县逐步下沉到乡镇、村庄、农户及个人。所有这一切变化,反过来又导致以工代赈项目组织方式的重大调整:

  其一,中央和地方政府投资比例显著改变,项目参加者的无酬劳动随之取消。中央政府最初下达以工代赈投资项目时,要求省级政府以1:1的比例匹配资金,意在改革计划经济时代的中央全额拨款制,以激发地方政府推动经济发展的内在动力。问题是,欠发达地区的政府大多财政拮据,只好多方采取变通对策。一方面,以资金捆绑使用的名义,用中央拨付A项目的资金去匹配B项目。另一方面,大量使用农民“义务工”和“积累工”,用无酬劳动替代有酬劳动,把一部分本应作为工资发放的项目经费用于购买工程材料,以至工程建设耗用的工日当中农民的无酬劳动约占一半以上。

  无酬劳动不但削减了贫困劳动者的福利,而且也弱化了以工代赈的扶贫济困作用。这种情形因相继出台的财税制度改革得以扭转。一是1994年分税制改革,使中央财力相对于地方日渐雄厚。二是2003年农村税费改革和2006年取消农业税,致使义务工和积累工制度逐步取消。以工代赈项目投资中的央地比例随之多次调整,村级以上公共工程建设中的无酬劳动亦逐渐消失。

  中央政府还在以工代赈计划中明确划定劳务支出额。例如,2009年的以工代赈计划规定,6.55亿元作为劳务支出(约为投资总额的16.4%),必须足额发放给参加工程建设的贫困农民。“十三五”期间,中央投资约占以工代赈资金总额的89.6%(300亿元),地方投资约占10.4%(35亿元)。项目共创造短期就业岗位110多万个,平均每个岗位的工资额约为3100余元。国家发展改革委员会在2020年制定的《全国“十四五”以工代赈工作方案》中还特别强调,将劳务报酬占中央资金的最低比重从10%提高至15%。

  其二,村委会筹资筹劳更加规范。农村税费改革前,村委会曾为以工代赈项目筹资筹劳。这样做的前提,是项目投资形成的资产或原有资产增值归受益村庄或受益农户,饮水设施和基本农田建设项目便是如此。农村税费改革后,无论是在村庄内部筹资还是筹劳,均需按照“公益事业建设一事一议”的程序办事。筹资对象为所议事项受益人口,筹劳对象为受益人口中的劳动力。而且,免除脆弱群体(五保户、低保户、退役伤残军人、孕妇及分娩未满一年的妇女)的出资或投劳任务。就以工代赈项目中的村道改造和饮用水入户工程而言,受益者须匹配资金的立项规定,往往使急需援助的贫困村或特困户得不到项目。近年来,特困群体出资义务由财政专项资金承担的方案,解决了扶贫项目距离援助对象只差“最后一公里”的难题。

  其三,项目施工机械化程度提高,既减轻了工程参加者的劳动强度又提高了施工效率。贫困地区以工代赈项目开展初期,完全采用劳动密集型技术,甚至可以说是重体力劳动为主的“人海战术”。以贵州的县乡公路建设为例,1985-1987年间修筑公路6500多公里,再加上桥梁、隧道和渡口建设,共完成土石方工程7700多万立方米,耗用工日1.1亿个。相形之下,全省除小型工程指挥车外,仅配备了20台小型压路机(4.2万元/台)。

  最近三十多年间,贫困地区政府和居民的财力连续增长,基础设施建设技术不断进步。与青壮劳动力迁移相对应的是,留守村庄的劳动力以老人和妇女为主。加之市场用工价格上涨,以工代赈项目施工已越来越多地采用机械,项目吸纳的普工一般只承担辅助工作。这在村庄自筹资金实施的公共工程建设中也是如此。2020年,笔者在陕北吴堡县一个山村见到“填沟造地”工程。村委会雇用工程队全机械化作业,工程所用普工为本村有劳动能力且乐意就近务工的贫困老人,年龄多在60-70岁,每日工资120-150元。

  如今,视乡村留守人口状况就近创造就业和收入的理念,已深入村庄基层。自2013年中央决策层开始推行精准扶贫战略,公益岗位设置制度从城市扩展到乡村,并与低保制度、贫困户和残疾人扶持制度相结合,为留守村庄的老弱劳动力增加了一条就业途径。有的学者认为这是以工代赈制度的新发展,有的学者视其为瞄准弱劳力的工作福利制度。实质上,无论是借助公共工程建设还是设置公益岗位,都是运用公共政策工具为贫穷或困难群体中的劳动力创造就业机会,以激励他们发挥个人潜力挣取收入。

  立足于公共工程建设基础之上的以工代赈项目有一个鲜明的特征,那就是它还包含资产创造。工程竣工形成的资产或者为原有资产带来的增值,有的归国家,有的归受益村庄,有的归受益农户。与此相关,以工代赈项目明显有别于其他扶贫措施之处,正在于它直接用以改善农户的生产和生活条件。对此,《全国“十四五”以工代赈工作方案》给予了清晰的表达:一是继续投资农村公益性基础设施,改善村容村貌和人居环境,提升发展条件。二是重点投资产业发展配套基础设施,推动农村特色优势产业发展壮大。针对公共投资形成的资产,国家发展改革委员会还部署实行资产折股量化分红。通过“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的方式,将以工代赈中央资金形成的资产折股量化给村集体经济组织、易地搬迁安置社区或村集体领办的农民专业合作社,建立合理的利益联结机制,让广大农户分享收益。这意味着,以工代赈项目必将紧密配合乡村振兴战略的实施,进一步推进公共资源分配制度的创新。

 

 

  (三)小结

  计划经济体制下的大中型基础设施建设,对于其吸纳的农村劳动力具有以工代赈之效。但这些工程既未瞄准贫困地区和贫困人口,也无其他扶贫政策配套。农村小型农田水利工程建设,则更多地由生产队分担人工费用。工程建设费用中即便包含工资支出项,也因生产队内部的再分配程序而作为直接救济款发放,故而淡化了以工代赈的含义。

  改革开放时期,以工代赈的思想和实践取得突破性进展。这主要表现为理论和政策边界的拓宽,即从救灾防灾领域延伸到缓解和消除绝对贫穷。几乎是在同一时期,其他发展中国家也在实施基于公共工程建设的扶贫项目。然而,多数国家的项目尚未取得中国这样显著的减贫功效。从国际比较的角度观察,当今中国以工代赈的理念和实践有如下特色:

  第一,与南亚和非洲一些发展中国家主要借助外援实施公共工程项目不同,中国的以工代赈靠的是国内资源,只在遭遇特大灾害时例外。例如1998年发生特大洪灾,中国政府将联合国世界粮食计划署(WFP)援助的粮食,全部用于灾区以工代赈。除了此等特殊情况,政府制定以工代赈计划的依据,是救灾和扶贫的需要,为此而配置的财力物力亦出自本国。这就为政府提供了足够的决策空间,长时段、大规模地投资于贫困县域的基础设施和公共服务。随着越来越多的人口脱离贫穷,项目投资愈益聚焦于深度贫困乡镇和村庄,以改善贫困户的生产和生活条件。

  第二,以工代赈政策与国家的西部大开发战略互为补充,在通过基础设施和公共服务投资为欠发达地区经济增长创造条件的同时,亦为贫困人口提供短期就业和收入。更重要的是,以工代赈政策不仅把救济、增长和发展联系在一起,而且还使贫困劳动者得以突破偏僻封闭的社会经济环境,以短期就业促进长期就业:或是在当地创业,或是外出务工经商,从而凭借自己的努力摆脱贫困。

  第三,无论是为救灾还是为扶贫,以工代赈政策瞄准的都是受灾或贫困人口中具有劳动能力的群体。鉴于此,中国政府将其作为以就业促进为特征的社会共济手段,与其他扶贫措施和社会保障制度相匹配,成为乡村社会安全网的组成部分。

  在计划经济转向市场经济、农村劳动力大规模转移和工业化城市化快速推进的情况下,以工代赈项目的设计和实施亦发生重大变化:其一,把就业技能培训纳入投资范围。其二,用机械化施工替代“人海战术”。其三,取消无酬劳动和实物工资,依据工程属地劳动力市场的价格信号,支付工程参加者现金工资。其四,在公共工程形成的资产分配中,逐渐向村庄和农户倾斜,以使农村基层民众更多地分享公共投资的收益。

 

  注:原文《以工代赈思想与实践的演进》,发表于《经济思想史学刊》,2021年第4期。配图和说明为国家发展和改革委员会地区振兴司王新怀先生2021年11月12日提供。

  (编辑:刘益建;审校:张佶烨)