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林盼:发挥新型举国体制优势打造“国企+”创新平台

2021-09-01

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作者:林盼(中国社会科学院葡京娱乐所)  

来源:《经济参考报》2021年8月24日第007版

  中国特色的新型举国体制,就应当让政府这只看得见的手和市场这只看不见的手都“硬起来”,克服传统举国体制下政府包揽一切的问题,并限制和调节资本的过度逐利性,实现市场配置和政府调控的有机结合。

  一般认为,新型举国体制是指“以国家发展和国家安全为最高目标,科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关,以现代化重大创新工程聚焦国家战略制高点,着力提升我国综合竞争力、保障实现国家安全的创新发展体制安排”。举国体制并非新鲜事物。从 1949 年开始,中央就尝试利用各种行政手段和政策法规,将“集中力量办大事”作为原则,举全国、全社会之人力、物力、财力,进行政治动员和物资调配,以实现国家利益为最终目标。

  改革开放之后,举国体制一度仅在科技攻关、体育竞赛等领域被提及。十八大之后,中央多次以文件的形式提出建立“新型举国体制”的要求。2012 年《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出,“探索社会主义市场经济条件下的举国体制”“注重发挥新型举国体制在实施国家科技重大专项中的作用”;2016 年《“十三五”国家科技创新规划》强调,“探索社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国体制”;2019 年召开的党的十九届四中全会再度要求,“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。

  在新形势下,如何调动和激发各参与主体的积极性和创造力,进而形成全社会、多部门、跨领域协同作战的场面,更好地发挥新型举国体制的制度优势,是当前各部门重点关注与思考的问题。我们认为,新型举国体制要从理论落到实践,需要充分发挥国有企业的主导作用,加强企业的党组织建设,为我国经济社会的全面发展提供根本保障。

 

新型举国体制的特点在于强调市场机制的作用

 

  在建立社会主义国家的道路上,我国曾借鉴苏联模式,构建一套管理权限高度集中的经济体制,通过行政机关自上而下发布指令,对财政收支、物资调度、现金分配进行统一管理,将有限的资本、技术、人才等资源整合到工业化的战略上,呼应了生产力发展的需求。国家机关作为经济生活的组织者和调节者,对经济活动进行宏观的管理协调,保持各个部门之间必要的比例关系,尤其是在计划方法、指标体系、决策咨询、收支平衡等方面进行了深入的探索,这是我国集中力量办大事的历史前提与逻辑起点。

  改革开放后,在如何发挥举国体制的问题上,中央进行一系列理念调整和政策设计。党和政府认识到,国家的重大战略需求完全依靠行政方式,或者统统交给市场决定,都是不可取的。中国特色的新型举国体制,就应当让政府这只看得见的手和市场这只看不见的手都“硬起来”,克服传统举国体制下政府包揽一切的问题,并限制和调节资本的过度逐利性,实现市场配置和政府调控的有机结合。党的十八届三中全会强调,经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,既要善于利用市场手段,又能够利用政府集中优势资源办大事。

  与传统举国体制相比,近年来所提出的新型举国体制具有三个方面的特点:

  首先,新型举国体制强化市场机制的作用,通过市场机制反映资源的供求状况,有效进行生产和流通方面的调节,运用市场方式和经济手段来解决预算投入、利益分配等问题。实现生产要素和资源的有效配置。市场机制还能够促进各个主体之间展开竞争,用竞争来调节市场运行,以此提高生产效率,推进技术进步。

  其次,新型举国体制要求打破政府单一主体的管理和参与模式,充分发挥企业在技术创新中的主体作用,建立以市场为导向、企业为主体、政策为引导的创新体系,使企业成为创新要素集成、科技成果转化的生力军,尤其提出要在核心关键技术的研发攻关上赋予企业充分的自主权,鼓励企业建立研发机构,加大研发投入,开展原创性研究,促进创新要素向企业集聚。

  其三,新型举国体制的理想形态,是建立政府、企业、高校、研发机构及用户共同参与的“政产学研用”五位一体的协同创新模式,将国家的重大科技创新战略、目标考核、社会动员、资源配置与运用市场激励机制有机结合,共同发挥优势作用,形成具有激励性、系统性的产业技术创新研发环境。

  中央强调,我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。过去我们取得重大科技突破依靠这一法宝,今天我们推进科技创新跨越也要依靠这一法宝,形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制。在这里,以“集中力量办大事”为特色的举国体制,是我国长期以来的优良传统,理应充分发扬。“协同攻关”的主体,则包括全社会的各种资源和力量。政府居中统筹联络的作用应当坚持,但并不意味着政府包打一切,而是需要推动“政产学研用”各方共同参与,将物质资源和精神意志集中于特定的战略目标,释放科技和生产力潜能,攻坚克难。

 

发挥企业主体作用打造“央企/国企+”的创新平台

 

  当前,在构建新型举国体制的过程中,日益体现出一些矛盾张力的元素。新型举国体制倡导“集中力量办大事”,中央发起的自上而下的政府行为,动员和调配各方力量,解决特定的战略目标。问题在于,各方力量多为独立的参与主体,与政府之间仅有间接的行政隶属关系,具有资源碎片化的特征。依靠契约或协议而实现委托代理关系,无形中提高了交易成本。同时,在市场经济的激烈竞争之下,不少参与主体自负盈亏,承担着较高的运营成本,或面临较大的政策风险和市场风险,严重影响了科技创新和转型升级的积极性。理想状态下的“政产学研用”五位一体的协同创新模式,时常出现政府积极投入,其他主体态度消极的局面,无法形成“一个拳头”的合力,这对于推进产业基础高级化、产业链现代化,突破攻坚难度大、投入周期长的科研战略瓶颈,将会产生难以估量的负面效果。

  我们认为,中央企业或大型国有企业,理应担当创新协作的平台重任,使新型举国体制有“抓手”。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是党执政兴国的重要支柱和依靠力量,在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位。国有企业由国家对其资本拥有所有权或者控制权,政府的意志和利益决定了国有企业的行为。这一特征使其能够遵循政治目标,承担重要的、非常规的战略任务,保障举国体制的落地。举国体制所应对的长周期、高风险、高不确定性特征,使民营企业等体制外参与主体难以承受持续性地高强度研发。国有企业从制度起点上,就与国家战略同频共振,将社会主义现代化国家建设的发展目标内化在企业文化之中,能够基于国家使命,在战略性产业、支柱性产业及科技攻关项目研究中,实现“集中力量办大事”,避免短期行为,树立全局意识。

  另一方面,国有企业又具有市场化运作的一面。十八大以来,国有企业遵循市场经济规律和企业发展规律,推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,使国有企业逐步成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体,通过充分挖掘自身人、财、物的潜力,提高企业经营效率。在新发展阶段,国有企业改革发展已经取得了巨大成就,日益适应市场经济体制,具备了为中国人民“强起来”做出巨大贡献的充分条件。

  国企本身的市场化运作,使其能够及时捕捉到市场需求,整合各类资源,吸引民营企业、高等院校、科研机构、国家实验室、用户等广泛参与,形成“央企/国企+”的创新联合体,强化专业化协作和配套能力,集中力量攻关重大课题,增加微观活力,形成突破核心技术的强大体系支撑。为此,国有企业应当围绕技术创新进行资本布局,强化基础研究投入,积极探索市场经济条件下的新型举国体制模式,特别是要着力打造科技创新的核心平台,组织协调各方力量攻关克难,大力推进面向市场领域中的交叉融合与原始创新,实现要素集成、流程优化、技术研发、人才培育等复合型战略目标,从而提高中国的工业基础能力,提升产业链水平,使之成为构建新发展格局的原创技术策源地。

  为了能够充分发挥国有企业的创新平台功能,政府需要进一步完善科技创新政策,加强创新服务供给,在科研项目、资金扶持等方面给予平台支持,并给予相应的容错空间。同时做好区块链、人工智能、移动通信等技术的研发工作,通过建设“大系统、大平台、大数据”,全力打通“数据壁垒”,加快构建畅通便捷统一的信息应用网络,推动国有企业和其他创新主体之间的多元协同和深度融合,形成一大批高水平的创新联合体,充分调动“政产学研用”的多方资源优势,以此释放新型举国体制的优势活力。

  当前,我国经济正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,需要最大限度整合社会资源,贯彻“集中力量办大事”的原则,突破战略性前瞻性关键核心技术,提升系统集成能力和自主创新能力,集中攻关“卡脖子”难题。各管一摊、各自为战的做法已不可行,亟须通过项目合作、产业共建、搭建联盟等方式,打造创新联合体,形成工程项目、应用研究和技术研究“三位一体”的科创平台。在此过程中,国有企业应当作为新型举国体制的探索者、组织者和引领者,统筹协调各方力量,发挥市场资源配置作用,激发各类主体参与经济社会的建设,形成“劲往一处使”的强大合力,打造“央企/国企+”创新联合体。在此过程中,坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,充分发挥党的强大动员能力和高效组织能力,使新型举国体制成为实施重大国家战略、推动重大科技创新、为人民群众提供更多“硬核”产品的重要途径。

  (编稿:刘益建;审校:张佶烨)